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‘주거지역 소음규제 강화 「집시법 시행령」 입법예고안’에 시민단체 전면재검토 의견

강규수 기자 | 기사입력 2020/05/07 [03:16]

‘주거지역 소음규제 강화 「집시법 시행령」 입법예고안’에 시민단체 전면재검토 의견

강규수 기자 | 입력 : 2020/05/07 [03:16]

 

지난 4일, 참여연대 ‘집회와 시위의 자유 확보 사업단’은 주거지역의 소음규제를 강화한다는 이유로 경찰청에서 공고한 「집회 및 시위에 관한 법률 시행령」 일부개정안 (경찰청 공고 제2020-8호)에 대해 반대하며 전면 재검토를 요구하는 의견서를 경찰청에 제출했다.


참여연대는 경찰청 일부개정안에 대해“심야시간대의 집회시위를 불가능하게 하고, 법률에 규정도 없는 국경일등 행사장 근처의 집회시위 역시 금지하는 결과를 낳는다”며 경찰청에 전면 재검토를 요구하는 의견서를 제출했다.


경찰청에서 지난 3월 24일 입법예고한 주요 내용은 다음과 같다.

-심야 주거지역 등에 소음 기준 강화

-최고 소음도 기준 도입

-국경일 등 행사장에 주거지역 소음 기준 적용. 집회 시위의 자유와 국민의 평온권 (수면권??건강권)을 조화 시키겠다는 취지다.

하지만 참여연대는 “이번 개정령 안은, 집회 시위의 자유와 국민의 평온권의 조화를 이루겠다는 취지를 충분히 반영했다고 보기 어렵다”고 평했다.


시행령 입법 예고안을 보면 55db(A)라고 쓰여 있다. 이에 대해 참여연대는 “보통회화 수준으로 아무리 주택가라고 하더라고 이정도 기준을 맞추라는 것은 사실상 집회를 못하게 하겠다는 것과 같다”라고 언급했다.

또한 참여연대는 “시행령 안에는 막연히 ‘주거지역’이라고 할 뿐 구체적인 정의를 제시하지 않고 있다”고 지적했다.


또한 입법 예고안에는 집시법 14조(확성기를 사용하여 과도한 소음피해를 주는 경우에 대한 규정)의 위임을 받아 주거지역의 심야시간 소음 제한에 대한 시행령을 개정하면서 국경일 행사장소에서의 소음제한까지 신설하고 있다. 이에 참여연대는 “이러한 시행령 내용은 해당 법률로는 전혀 예측할수 없는 새로운 내용의 추가이다”라고 언급하며“헌법75조 포괄위임원칙에 따라서, 굳이 신설하고자 한다면 이 역시 법률 14조에 근거를 마련한 후에 시행령에 반영해야 할 것이다”라며 전면 재검토 돼야 한다고 설명했다.


소음진동 피해예방 시민모임은 이미 주거지역에 대한 소음규제가 있는데 하필 집시법에서 주거지역을 보호한다는 명분으로 소음을 규제 한다는 것은 명분을 살릴 수 없어 보인다고 주장했다.


이미 환경정책기본법 시행령에는 지역을 구분해 일반지역을 가,나다,라 지역으로 나누었으며, 도로변 지역 역시 가, 나, 다, 라 지역으로 나누어 각 지역에 대한 낮과 밤에 대한 소음환경 기준을 제시하고 있다.


시민모임은 주거지나 보호지역을 위한 소음 강화는 환영하지만 소음피해에 보호 대상은 사람이라고 설명했다. 또한 층간소음 기준, 환경정책기본법 등 기존 소음 기준과 구체적이고 일관된 정책 연결고리가 있어야한다고 설명했으며 “소음과 관련한 강제성을 가진 규정은 없다. 그런데 집시법에서 강화 하는 것은 경찰청 업무 편의성만을 고려하는 것으로 보인다”고 평했다.


과거 박근혜 정부시절 ‘비정상의 정상화’ 개선 과제로 집회현장의 소음으로 인한 생활불편 개선을 과제로 꼽은 적이 있다. 집회와 시위는 참정권을 우선해야 한다. 비상식 적인 과도한 소음에는 단호하게 대처하는 경찰의 모습을 기대한다.

 

 

-이하 「집회 및 시위에 관한 법률 시행령 일부개정령안」에 대한 참여연대 의견


의견서 요지

 

행정안전부가 2020년 3월 24일 입법예고한 「집회 및 시위에 관한 법률 시행령 일부 개정령안(이하, ‘개정령안’)」은 1)심야 주거지역 등에 소음기준 강화, 2) 최고 소음도기준 도입, 3) 국경일 등 행사장에 주거지역 소음 기준 적용을 주요 내용으로 함. 집회 시위의 자유와 국민의 평온권(수면권 ·건강권)을 조화시키겠다는 취지라고 밝힘

그러나 개정안은 집회 시위의 자유와 국민의 평온권의 조화를 이루겠다는 취지를 충분히 반영했다고 보기 어려움. 수면권, 건강권을 보장한다는 명분하에 오히려 심야로 분류된 특정시간대의, 주거지역이라는 광범위한 지역에서의 집회를 사실상 불가능하게 만듬.집회의 자유에는 시간, 장소를 자유롭게 선택할 자유가 포함되며 이렇게 특정시간대, 특정장소에서의 집회를 사실상 불가능하게 하는 것은 집회의 자유의 본질을 침해하는 것임.

이는 국민의 자유와 권리도 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있지만, 그 제한도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하면 안된다고 명시하고 있는 헌법 제37조 2항을 위배하는 것임.

이에 이번 개정령안의 주요 내용에 대해 반대하며 이에 전면 재검토할 것을 요구하며 아래와 같이 의견을 제시함.

 

개정령안에 대한 세부 의견

주거지역 등에 대한 소음기준 강화의 문제

집회의 본질적 특성을 무시한 소음 기준 적용

현행 주거지역의 소음기준은 60db이고 아래 표와 같이 국가소음정보시스템[1] 에서 밝히고 있는 소음원의 사례별 소음 크기에 따르면 조용한 “승용차 또는 보통회화”가 이정도의 크기에 해당한다고 함. 주로 집회가 개최되는 거리는 집회를 하지 않을 때에도 배경소음이 70∼80db정도여서 집회 현장의 확성기 소리가 약간만 더해져도 80데시벨은 훌쩍 넘음.현행 야간 주거지역에 대한 60db에 따르더라도 사실상 집회는 소음기준을 초과하게 되어 개최가 불가능함. 확성기 없이 대화하듯 집회 참가자들과 이야기하는 수준의 집회만 허용하는 것이라 다중이 위력을 보여주기 위한 집회의 본질적 성격을 전혀 고려하고 있지 않고 있음

집시법 제 14조(확성기 등 사용의 제한)는  '타인에게 심각한 피해를 주는 소음"을 금지하면서 대통령령이 정하는 기준에 따라 판단하게 함으로써 표현의 자유의 법리에서 "절대적"으로 허용되지 않는 절대적 금지의 방식을 취하고 있어 개정해야 한다는 요구가 이어져 왔음[2]. 예컨대 80db 이상의 소음이라도 그것이 타인에게 심각한 피해를 주지 않는 경우가 있으며, 그 이하라도 타인에게 폭행으로 인식되는 경우도 있음. 이러한 상대적 차이를 이 규정은 전혀 고려하지 않는 획일적 규율방식을 취하고 있다는 비판을 받아왔음.

현행 시행령의 소음기준 자체가 다수인의 참가와 설득과 소통이라는 집회의 본래 취지를 무의미하게 하는 것임과 동시에 집회의 개념과도 전혀 맞지 않는 것임.

주거지역 특정이 불분명하여 자의적 집회 제한이 가능함

시행령안은 주거의 밀집도나 생활방해의 정도를 고려하지 않은 채 일률적으로 주거지역에서의 집회, 시위를 할 경우 그 방법을 제한함으로써 사실상 집회, 시위를 금지하는 것임.

 “주거지역”이 단지 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, 국계법)상의 용도지역을 말하는지 분명하지 않음. 국계법 제36조(용도지역의 지정)에 따라 도시지역을 세분화하여 지정된 ‘주거지역’은 같은 법 시행령 제30조 등에 따라 전용주거지역, 일반주거지역, 준주거지역 등으로 세분되고, 다시 제1종 전용주거지역, 제2종 전용주거지역, 제1종 일반주거지역, 제2종 일반주거지역, 제3종 일반주거지역으로 나뉨. 따라서  "주거지역"이라고만 하면, 이 모든 주거지역(준주거지역까지 포함되느냐도 불분명함)을 포함하는 것이며 관련기준에 따라 도시지역은 70%정도가 녹지지역이고, 미지정지역 5%를 제외하면 나머지 25%가 주거, 상업, 공업 지역으로 나뉘는데, 서울시의 경우 2015년 말 기준으로 전체 도시계획구역 605.60km2 중 325.70km2(53.8%)가 주거지역으로 지정되어 있음.[3]

만약 이번 시행령안에 따른다면, 서울시의 경우 경찰이 정한 심야시간대(0시~07시)에는 도시의 50% 이상에서 사실상 집회가 금지되는 것임.

시행령안의 내용처럼, 주거지역에 대한 확성기 소음 규정을 강화하려면, 먼저, 확성기 규정인 집시법 14조에서 주거지역에 대한 추가적 제한의 근거를 규정할 필요가 있고, 특히 여기서 말하는 주거지역이 무엇을 의미하는지도 시행령에서 규정해야 함. 그럼에도 법률이나 시행령에는 이에 대한 반영없이 시행령에 그것도 구체적인 정의 없이 ‘주거지역’이라고만 함으로써 경찰의 자의적인 판단에 따른 집회 제한이 가능하도록 하고 있음.

위헌 결정난 야간집회 금지 조항 신설하는 것과 같은 효과의 심야시간대 소음규제

시행령안은 현행 야간(해진 후~해뜨기 전) 시간대를 야간(해진 후~24시)과 심야(0시~07시)로 별도 구분하여 기준을 다르게 적용함으로써 보다 분명한 기준과 합리적 제한을 적용하는 것으로 보일 수 있으나 세밀하게 들여다보면 이 또한 합리적 설명 없이 경찰의 자의적이고 행정 편의주의적 구분임

집회와 시위에 관한 법률 제10조((옥외집회와 시위의 금지 시간)는 헌법재판소가 ‘옥외집회 금지’부분에 대해서는 2009년 9월 헌법에 합치되지 아니한다고 결정하여 2010년 6월 30일 이후부터는 전면 허용되었으며, ‘시위’부분에 대해서는 2014년 3월 ‘해가 진 후부터 같은 날 24시까지의 시위’를 금지하는 것은 헌법에 위반된다는 한정 위헌 결정을 함으로써 이시간대의 시위 금지 조항은 효력을 상실하였음.

야간집회 금지가 헌법에 불합치한다는 헌재의 결정 취지는, 집회의 자유를 특정 시간대 전면적으로 제한하는 것은 우리 헌법의 정신에 반한다는 것으로, 단지 ‘일몰 후, 일출 전’과 같이 시간의 길고 짧음의 문제가 아님. 설령 ‘자정’ 또는 더 늦은 시간부터의 집회만을 금지하는 것으로 바꾼다고 하여도, 일정한 시간대의 집회에 대한 일반적·전면적 금지는 위헌이라는 것임.

헌재결정으로 야간집회가 전면 가능한 현재 상황에서, 시행령안은 야간집회 그자체를 대상으로 하는 것이 아닌 확성기 규정에 근거하는 시행령 개정으로 소음규제를 강화하는 방법으로 주거지역에서 심야시간대에 집회 제한을 신설하겠다는 것임.

이는 기본권 제한을 법률에 근거해서 하라는 헌법 37조 2항에 반하는 것(법률유보위반)이며, 헌재의 야간집회 및 시위에 대한 위헌 취지를 거스르는 것으로 특정시간대(심야) 특정장소(주거지역)의 집회를 원천적으로 금지하는 것임.

 또한 아침 7시라는 기준 설정이 무엇에 근거한 것인지 합리적 설명이 불분명함


국회 법률 개정사항을 시행령으로 규정하는 문제_법률유보의원칙 위배

2019년 7월 1일 국회 행정안전위원회 소속 더불어민주당 강창일 의원은  “주최자가 오전 0시부터 오전 7시까지 옥외집회를 하고자 할 때에는 질서유지인을 두도록”하는 내용 등을 담은 집시법개정안을 대표발의한 바 있음.

이 개정안은 사실상 경찰청의 제안을 그대로 반영한 것으로 알려졌으며 자정~해뜨기 전 사이의 집회를 금지하는 내용이라 헌재의 결정 취지에 반한다는 비판을 받음. 당시 경찰은 법개정 취지로 주거지역, 학교 등의 집회시위로 인한 소음피해, 학습권 침해, 주거의 안정 침해 등 민원이 있어서 이를 반영하기 위해 필요하다는 것이었음. 그러나 국회 행안위 법안심사 과정에서 강창일 안은 대안폐기 되어 경찰의 야간집회 금지 시도 입법화는 무산됨.

이번 시행령안도 강창일의원 대표발의 집시법개정안에서 밝힌 야간집회금지 도입 취지와 같이 주거지역, 학교, 공공도서관 등 주거의 평온 유지, 학습권, 평온권 등을 보장하기 위한다는 취지와 소음기준을 강화하여 수면권, 학습권 등과 조화를 이루겠다는 개정취지와 내용이 사실상 동일하다고 할 것임. 이는 야간집회 금지에 관한 입법화 시도가 좌절되자 이를 시행령안에 우회로 반영하려는 꼼수라고 할 수 있음.

헌법상 집회의 권리를 제한하는 경우 임에도 법률로 규정하지 않고 시행령으로 규정하는 것은 법률유보의 원칙 위배


국경일 등 특정 행사장 주변 주거지역 소음기준 적용은 포괄위임금지 원칙 위반

정당한 목적이 없는 경찰의 과잉 규제임

국경일, 호국· 보훈성 기념일 행사장에 영향을 미치는 소음에 대해 주거지역 수준으로 규정하겠다는 내용은 그야말로 경찰의 과잉 규제임

집회시위의 자유도 헌법 제37조2항에 따라 제한될 수 있으나 그 본질적인 내용을 제한해서는 안된다는 헌법에 비추어 보아, 이 조항은 위헌적임.

국경일, 각종기념일 등 행사장 인근에서 행하는 집회를 특별히 제한할 하등의 이유가 없으며,행사장 주변의 집회를 제한함으로써 행사 진행을 관리하겠다는 행정편의주의적 발상일 뿐임.

국경일 행사장 소음 제한을 위해서는 법률에 근거 규정이 있어야 함

집시법 14조는 확성기를 사용하여 과도한 소음피해를 주는 경우에 대한 규정임. 그런데 주거지역의 심야시간 소음 제한에 대한 시행령을 개정하면서 국경일 행사장소에서의 소음제한까지 신설함. 이러한 시행령 내용은 해당 법률 (여기서는 14조)로는 전혀 예측할 수 없는 새로운 내용의 추가임. 헌법 75조 포괄위임금지원칙에 따라서, 굳이 신설하고자 한다면 이 역시 법률 14조에 근거를 마련한 후에 시행령에 반영해야 할 것임. 기본권 제한을 위해서는 반드시 법률에 규정을 두어야 하는 법률유보원칙에 반함.

3. 결론  : 시행령안은 전면 재검토되어야 함

집회의 자유도 무한정 보장되는 것은 아니며, 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있음.

이번 시행령안에서 밝히고 있듯이 주거지역, 학교, 공공도서관 등 특정장소에서의 사생활, 주거권, 수면권 등을 위해 제한될 수도 있음. 그러나 그 제한은 필요 최소한에 그쳐야 할 것이며 무엇보다 집회의 자유 본질을 침해해서는 안됨.

그러나 이번 시행령안은 1) 법령상 명확하게 정의하지 않은 채 주거지역이라는 포괄적 지역을 대상으로 하고 있어 경찰의 자의적 집회 제한이 가능하며, 2) 야간 집회 금지 조항을 신설하는 것과 같은 효과의 심야시간대 소음규제 신설하여 헌재의 위헌 결정 취지에 반하고, 3) 국회 입법으로 반영할 사항을 시행령안으로 규정하여 법률유보의 원칙 위배, 4) 국경일 등의 행사일에 주변의 집회를 합리적인 이유 없이 제한함으로써 집회의 자유의 본질을 침해하고 있는 점 등 문제가 있음

이에 행안부의 이번 시행령안에 반대하며 전면 재검토 되어야 할 것임. 끝.


2020년 5월  4일

참여연대 집회와 시위의 자유 확보 사업단

[1] 국가소음정보시스템

[2] <집회결사의 자유 분야 인권정책기본계획을 위한 연구> 2004년도 국가인권위원회 연구연구용역보고서,”집회 시위의 자유, 그 헌법적 의미” 중 16쪽. 한상희 교수

[3] 서울특별시 알기 쉬운 도시계획 용어

 

<강규수 기자/gyu3su@naver.com>

풍족함에는 만족이 없으며 부족함속에서 함께 할수 있는 가치를 추구 하고 싶은 민생에 관심이 많은 평범한 시민입니다.
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